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如何界定借用管理和服务对象财物的违纪行为—— 准确把握违纪主体、借用对象及情形

作者:孟祥璟   编辑:gf   浏览数:212   来源:中国纪检监察杂志    [ ] 【纠错】 2018-12-6 18:21:44


  新修订的《中国共产党纪律处分条例》第九十条第一款规定,“借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等,影响公正执行公务,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”该条款对实践中长期存在的借用管理和服务对象财物行为进行了界定,为此类问题的认定及处理明确了党纪依据。

  关于违纪主体的理解。依据党纪处分条例,违纪主体包括党员和党员领导干部。第九十条第一款没有规定主体为党员领导干部,但应当也是特殊主体,是党员中的公职人员。该条规定的行为是“借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等”,而具有管理和服务对象职能的一般都是公职人员。从河南省近年来查处的一些案例看,这类问题基本上都涉及公职人员,实际出借的是手中的权力,本质是公权的异化和滥用。因此,本条款的违纪主体应是从事公务、行使公权力的党员。

  关于“管理和服务对象”的理解。管理和服务对象是相对于公职人员而言的,不同的公职人员具备的管理和服务权限是不同的,行使的公权力有其范围和边界,相应的管理和服务对象应当是公职人员职权行使或职权影响范围内的人员。如某卫生部门负责人与在本地从事药品生产经营的企业之间,表面上看药品生产与卫生部门没有直接联系,但实际上卫生部门的职权行使会对药品的生产销售产生影响,存在管理与服务关系,即使该企业当时还未与卫生部门发生具体的业务往来,该企业也属于其管理和服务对象。因此,对于管理和服务对象的认定,一般应从其所从事的业务是否可能或已经受到该公职人员职权的影响或制约,只要具备影响或制约的可能性,除非存在正当理由的反证,否则就可以推定为“管理和服务对象”。值得注意的是,与党员干部具有上下级关系的下属是否也属于该条规定的“管理和服务对象”,需要谨慎把握。在同一单位中,领导班子成员与下级工作人员,部门负责人与本部门工作人员之间存在隶属、制约、监督等管理关系,下级工作人员属于管理对象。但单位内部不同部门之间的工作人员,即使存在职务层次的高低,但彼此间不具有直接的隶属、制约关系,职务层次较低的工作人员就不属于管理对象。在上下级单位中,党员干部与下级单位的工作人员之间需要从客观上把握是否存在领导与被领导的关系,如果仅是单纯的业务指导或者是一般的工作检查关系,则不宜认定为管理对象。

  关于“借用对象”的理解。该条款规定借用的对象为“钱款、住房、车辆等”,实践中住房和车辆都具有较高的价值和使用价值,能给借用人带来较大的便利和收益,因此借用的钱款数额也应当较大,其收益一般应与住房、车辆的使用收益相当。且该违纪行为要求情节较重才给予处分,对于借款数额较小的行为,不宜认定为借用财物违纪行为,如借款数百元且无其他较重情节的行为。本条中的“等”应当是“等外”而非“等内”,对于钱款、住房、车辆之外,借用具有较高价值的其他物品的行为也应属于该条款的对象范围,如借用价值数万元的高档家具、相机等。

  关于“借用故意”的理解。借用行为是一种无偿或象征性的支付极少利息或租金的行为,在实务中应注意区分借用行为与以借为名收受他人财物的受贿行为,两种行为的主要区别是主观上是否具有非法占有财物的故意。受贿行为是通过违纪违法行为达到对财物实际控制的目的,包括据为己有和指定第三人占有,在具体认定时,根据2003年最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》,不能仅看是否有书面借款手续,还要考虑有无正当合理的借款事由、是否有归还的意思表示及行为、是否要求为其谋取利益等因素。借用行为在主观上不具备非法占有财物的故意,具有真实的借款借物事由,在具备归还能力时往往会及时还款还物,对于数额较大的款物一般还会签订书面合同。需要注意的是,如果借用时具有按期归还的意思,但到期后具备归还能力却无正当理由不予归还的,则说明主观意图发生变化,产生了非法占有的故意,就不能再简单认定为借用行为了。

  关于“影响公正执行公务”的理解。要准确理解“影响公正执行公务”与“可能影响公正执行公务”的区别,在实务中,应当全面客观分析借用人与出借人之间的关系,从客观行为判断是否影响公权力的行使,不能简单直接推定为影响公正执行公务,避免主观归错。一般而言,党员干部应当在客观上利用职务便利或职权影响为管理和服务对象谋取利益或具有谋取利益的可能性,且与借用财物行为之间具有因果关系。一是党员干部已经为他人谋取了具体的正当或不正当的利益,无论是事前、事中还是事后借用财物,都可以认定已经影响公正执行公务。需要注意的是,对于党员干部依纪依法履职,为他人谋取了正当利益,在事后才借用财物的行为同样系违纪行为,因其将正当履职与个人借用财物进行交换,损害了职务行为的廉洁性,也系滥用职权、谋取私利的行为。二是管理和服务对象向党员干部提出了具体请托事项,党员干部承诺利用职权为其谋利并借用财物,但没有为其谋利的实际行动,由于损害了职务行为的不可收买性、信赖性和廉洁性,我们认为也应当认定影响公正执行公务。三是管理和服务对象无任何具体请托事项,党员干部借用财物的,是否能够构成“影响公正执行公务”存在分歧意见。有人认为,如果有充分证据证明具备为其谋取利益的现实可能性就可以认定。但我们认为,因为本条的“影响公正执行公务”应当是明确和具体的,有相应的行为或结果,无任何明确具体的请托事项,影响公正执行公务从客观上无从证明,仅从可能性推断,会将“影响公正执行公务”与“可能影响公正执行公务”混为一谈,因此不能认定。

  对于借用管理和服务对象财物的行为,河南省纪委监委始终坚持实事求是,依规依纪作出认定,在具体个案中进一步厘清党员干部通过职务行使或职权影响借用财物与正常民间借用、借贷之间的政策界限,准确把握党员干部的日常经济行为与职务行为廉洁性之间的关系,着力在源头上防范和化解行使公权力和无偿使用他人财物之间可能存在的利益输送问题。对于借用财物有正当理由的,理性分析,对存在近亲属关系、“世交”或多年的经济交往等很可能系“亲情”“人情”原因的,坚持审慎把握,妥善处理。□

  作者单位: 河南省纪委监委

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